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预算法修改16年仍未修正定案 人大代表:不能再拖

2013年03月13日 09:43 来源:新华网 字号:       转发 打印

  3月5日下午,全国人大代表、人大财经委副主任委员吴晓灵陆续收到代表们送回的附议,达到法定人数之后,由她草拟的《关于修改完善<预算法>的议案》将会提交全国人大,进入审理过程。

  有着“经济宪法”之称的《预算法》实施了18年,却修改了16年,至今仍未修正定案。

  “这并不意外,因为在常委会内部审议过程中委员们的分歧就很大,核心的问题包括预算该公开到什么地步、国库该由谁管理、国库单一账户的界定以及地方发债能否放行等。”吴晓灵当天在接受《华夏时报》记者采访时表示。

  据介绍,预算制度便于操作和宏观掌控是财税体制改革的核心与关键。《预算法》的修改直接关系到财税改革的命运。而《预算法》修正案只需要全国人大常委会审议通过,并不是必须要通过全体会议,所以常委会能通过一个怎样的《预算法》修正案,其影响深远。

  在之前的审议过程中,吴晓灵多次提出不同意见,“但声音还有限,也要有外部更大的压力。”所以她在今年两会上提出了该项议案。

  两个倒退?

  在吴晓灵看来,二审稿中存在两个“倒退”,其一就是“财政专户”。

  “二审稿写入了财政专户的概念,将财政专户合法化,没有理顺财政专户和国库单一账户的关系,而是将国库单一账户、财政专户共同构成了所谓的国库单一账户体系,这是《预算法》修订的倒退,将不合法的内容合法化了。”吴晓灵对本报记者说。

  2011年起,我国各级政府财政部门推行了国库集中收付制改革,预算单位的财政性资金逐步纳入财政统一管理,财政部门通过国库单一账户(开设在人民银行)和财政专户(开设在商业银行)管理这些财政资金。我国财政资金从预算单位分散管理到财政部门统一、集中管理是一个很大的进步。

  但随之而来的是,很大一部分资金不存放在国库单一账户内,而是以各种形式存放在大量财政专户内,形成了事实上的“第二国库”。

  吴晓灵认为,目前我国大量财政专户设在商业银行,既不利于区分行政管理与市场化操作,也不利于反腐倡廉和财政资金监管。

  近年来,财政专户已经带来了很多问题,有关部门年年清理,但却越清规模越大,越清问题越多。

  “如果财政专户合法化,就意味着授予了财政部门的主导权,财政部门自己监督和管理自己的账户,将为预算管理带来重大制度隐患。”吴晓灵称。

  另一个“倒退”,事关国库经理权的问题。

  二审稿删除了关于“中央国库业务由中国人民银行经理,地方国库业务依照国务院的有关规定办理”的表述,拟赋予各级财政部门“监督本级国库办理的预算收入的收纳、划分、留解、退付及预算支出的拨付业务”和“加强对本级国库的管理和监督”的权力。

  这意味着,国库将由人民银行“经理”变为“代理”。

  事实上,在1985年以前,预算收入的收纳、划分、留解和预算支出拨付等国库业务,一直实行委托代理制,即由财政部委托中国人民银行代理。1985年《中央金库条例》修改为《国家金库条例》时,才将原规定中的“各级金库均由中国人民银行代理”修改为“中央国库业务由中国人民银行经理,地方国库业务依照国务院有关规定办理”。

  曾任央行副行长的吴晓灵深知这意味着什么:如果否定了现行的人民银行经理国库的制度,实际上就是否定了人民银行的监督权,强化了财政的监督权,这种预算编制、执行、监督集于一身的制度设计不利于行政权力的稳健运行。

  不能再拖了

  吴晓灵的声音并非始于这次两会,早在人大常委会审议过程中,她就一直坚持自己的原则和意见。

  她对本报记者说,应该恢复“中国人民银行经理中央国库和地方国库”的表述。理由是,中国人民银行经理国库的现行国库管理体制权责清晰、运行良好、成效显著,这一体制经过长期实践检验,符合国库收支决策者与国库收支执行者相分离的国际准则,有利于强化预算权力的监督与制衡,法律应当继续保留,并予以强化。

  其次,吴晓灵还建议逐步取消财政专户,真正实现国库单一账户。

  预算公开制度是现代预算制度的核心内容。二审稿增加了一条:经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算,应当及时向社会公开,但涉及国家秘密的内容除外。

  吴晓灵称,“新条款有不足之处。”

  预算公开缺乏可操作性,她建议,最好能够对预算公开的原则、内容、时限、方式等作出明确规定。

  对政府预算的收支科目按“类、款、项、目”四级划分,目前的财政预算只落实到“款”,重点项目到“项”,而“项”这一级是动辄几百亿甚至上千亿的预算,这些资金分配到哪些项目上去均由政府部门决定,公众很难指导,人大也难以审查。

  “建议在《预算法》中明确要求:本级公共预算按功能分类、经济分类分别编制,一般收支至少编列到‘项’,尽可能落实到‘目’。”吴晓灵称。

  对于地方政府发债问题,一审稿曾进行了适度放行的表述,但二审稿对一审稿的这一表述又进行了全盘否定。

  吴晓灵认为,一刀切的做法难以有效解决地方债务融资问题,而应当根据疏堵结合的原则,允许地方政府依法适度发债,用透明规范、受公众监督且有利于控制风险的地方债,置换替代地方融资平台所带来的隐性债务。

  事实上,从征求意见的二审稿来看,依然烙有很深的“财政部门”的印记,这从财政专户设立、国库代理制以及否定地方发债等条款就能看出。吴晓灵坦言:她的意见遭到了财政部门人士的反对。但她仍希望,《预算法》修正不要再拖过第十二届人大了。

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