王英：台湾民众国家认同中的政治理性分析

　　三、“法统外交”VS“弹性外交”：“务实外交”占据上风

　　如何定位两岸政治关系？以及延伸的如何拓展台湾的国际空间？这是台湾不同时期、不同政党都必须面对的最敏感和最棘手的问题。按照帕森斯的结构功能主义理论，影响行动者实现目标的环境因素包括手段和条件两大要素。手段是指环境状态中行动者可以控制和利用的那些促成其实现目标的工具性要素。条件是指情境中行动者无法控制和改变的那些阻碍其实现目标的客观要素。台湾当局的对外政策由“汉贼不两立”的“法统外交”向更加有弹性的“务实外交”转型是在其所处的时代和所面临的环境条件制约下的反映，而“务实外交”的一系列策略则是台湾当局依据所掌握的资源进行要素配置的结果。纵观台湾的“对外政策”具有典型的功能主义色彩，即在现有条件下想方设法提高国际地位和增强国际认同，推动台湾作为一个“独立的国家”得到“正名”。

　　首先，台湾“外交政策”的重大转型是环境制约下的产物。

　　1949年中华人民共和国成立开启了两岸双方围绕“中国”代表权的激烈较量。大陆政府根据国际法上的继承原则（新政府继承旧政府在国际法上的一切权利和义务）和承认原理（有效统治原则）认为，中华人民共和国是中国的唯一合法代表，台湾从历史和国际法的角度，均为中国领土不可分割的一部分，中华人民共和国对之拥有完全的主权。而国民党政府退踞台湾后，也坚持“一个中国、一个政府”政策，“汉贼不两立”和“意识形态”对抗成为台湾对外政策的主轴。20世纪50、60年代，台湾的对外关系体制是建立在美国支持它作为“中国政府”的基础上，并以“美台共同防御条约”和它在联合国的席位为两个主要支柱。美援是美国与国民党政权的关系重新恢复并日益密切起来的最初标志，对日后美台关系的演变与发展影响极大。而台湾对于美国而言，其主要的外交利益却在于作为制衡中国，并构成美国全球冷战围堵的战略棋子，因此台湾在获取援助之际，也必须满足美国的这些利益。与此同时，国民党当局对美国或明或暗支持的“划峡而治”、“两个中国”、“一中一台”等分裂中国的主张，也进行了坚决的抵制。因此，亲美、反共、反“台独”是蒋介石执政当局“对外政策”的核心内容。国民党在各种国际组织、国际会议和“外交活动”中，都采取“有你无我、有我无你”的所谓“汉贼不两立”的外交方针，在国号、国旗、合法政府等法统问题上，双方完全没有任何妥协的余地，外交出现零和博弈的结果。

　　但是，随着国际形势的发展，加之两岸综合实力和国际影响力对比悬殊，“汉贼不两立”的政策越来越不利于台湾当局对外关系的开展。进入20世纪70年代以后，台湾的“外交关系”进入空前困难时期。1972年9月中日邦交正常化，“日本国政府承认中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府”。1973年欧共体终止了与台湾当局唯一的“官方文件”——“棉纺协定”，并于1975年终止与台湾的年度棉纺谘商，台欧政治关系降至历史冰点。至1979年，欧共体9国全部与中华人民共和国建交。1978年中美两国建交，美国承认中国关于只有一个中国、台湾是中国的一部分的立场，承认中华人民共和国政府是中国的惟一合法政府。美国自1979年1月1日起与台湾废约，从台湾撤军，与台湾断交。整个70年代，世界各国纷纷与台湾当局“断交”，台湾的“邦交国”数量剧减。1971年，台湾的“邦交国”尚有67个，而到1979年仅剩23个。

　　面对剧烈变化的“外交”形势，蒋经国意识到台湾已经难以继续依靠美国来提供安全保障和外交支持，于是开始重新审视过去“汉贼不两立”的局限，提出了“总体外交”的基本构想。“总体外交”的新意在于台湾当局开始重视动用全社会的力量，采取多种方式，通过多种渠道全方位地开展对外工作。它要求在维持既有对外关系的基础上，积极进取，大力发展“实质关系”。这说明“总体外交”开始松动“汉贼不两立”的政策。在“总体外交”政策的指导下，台湾“外交”向灵活、弹性方向发展。首先，在“一个中国、一个政府”的原则问题上，台湾当局的立场出现了松动。一直固守的“不妥协、不接触、不谈判”的“三不政策”出现了“不退出、不出席、不接受”的新说法。其次，不再强调依靠美国的保护和国际上的反共势力，而主张依靠自己的力量进行“多方位外交”。另外，台湾的“外交”模式也进行了调整，由原有的“高阶政治”关系，逐渐改由贸易、文化等“低阶政治”关系所取代。台湾一方面加紧巩固已有的邦交关系，另一方面积极寻求与“无敌意的国家”建立实质性关系。主要方式为协商建立非官方机构，并“以经济、财政、贸易、教育、文化等配合外交的推展”。在“断交”潮涌时期，台湾当局开始在“无邦交”国家中派驻各种名义的“非官方机构”。例如，1971年台湾在比利时设立“孙中山文化中心”，1972年在法国设立“法华贸易观光促进会”，1973年在日本设立的“亚东关系协会”，1979年在荷兰设立“远东商务办事处”等。这些机构的功能在于取代原有的“大使馆”，借“非正式外交”替代原有的正统方式，并运用经贸力量换取政治优势。

　　李登辉执政后，更加强调要以“新观念、新做法”，用“更灵活、更富弹性的态度处理对外关系”。1989年3月，李登辉访问新加坡后宣称今后台湾“外交”要“重利轻名”、“舍名求实”。1990年台湾当局明确宣称“外交”上“汉贼不两立”的时代已经过去，今后要在国际上与大陆“和平竞争、平等共处”。1990年6月，李登辉正式提出“全方位务实外交”的主张，声称“冷战结束后，中华民国要赶快走出去，占一个有利位子”，“要有尊严、有国格的走进国际社会，否则会困死在这个小岛上”。至此，“务实外交”成为台湾对外战略的“主轴”。

　　其次，台湾的“务实外交”策略具有浓厚的功能主义驱动色彩。推行“务实外交”以来，台湾的外交策略不断进行调整，可谓名目繁多。其共同点是现实主义思路始终占据上风，以自身的资源优势为基础，利用国际环境的变化，采取更为实际、更为灵活的策略是台湾对外关系的主要旋律。

　　第一，花样不断翻新的经济外交是台湾当局“开拓国际生存空间”的主要手段。自从1990 年台湾当局提出“务实外交”的政策主张以来，以“经济共荣外交”、“金钱外交”、“外贸外交”为名目的经济外交是其优先战略。这是因为经济是台湾的优势外交资源。一方面，台湾经济的快迅发展使台湾在对外关系方面获得了宝贵的回旋余地。上世纪70、80年代，在台湾的国际地位一落千丈的同时，台湾经济却取得惊人的成就，跃据亚洲四小龙之首。尤其对外贸易额大幅成长，使经济成为对外联系的重要桥梁。另一方面经济因素在国际关系中地位的提升为台湾获得了新的发展空间。冷战结束后，由于经济全球化迅猛发展，各国之间的经济联系与依赖日益加深，这为台湾经济外交的发展提供了新的舞台。台湾当局认为，经济往来甚至比“官方”政治互动更为重要，曾任“经济部长”的孙运璇表示，经济力量、贸易及科技巳逐渐取代军事，成为台湾巩固“国际及外交”地位的重要因素。以经济促政治的手法可谓屡试不爽：通过重金收买、直接贿赂，台湾得以与中南美洲和非洲的一些弱小国家维持邦交关系。利用某些国家经济落后进行大量的经济援助，换取它们为台湾重返联合国提案摇旗呐喊。通过紧密的经贸联系不断提升与欧美大国的实质性关系，与欧美等国的贸易关系都大幅增加，这推动了台湾与美日欧政治关系的发展，使一些国家原来被视为禁忌的“高阶政治”方面出现了某种松动的迹象，如政治人物的互访和接触层次有所提升，一些美欧国家公开对台军售等。2009年5月，欧盟经贸办事处在台北成立了“欧盟中心”，作为全面提升台湾和欧洲双边交流和了解的主要管道。2010年11月，欧盟正式宣布台湾取得欧盟免签证待遇。近来，欧洲智库也发布报告，建议欧盟考虑与台湾签订自由贸易区协定 ( FTA) ，这些现象表明，在冷战结束后的20多年时间里，台湾与欧盟的关系日益密切，双方的实质关系有所发展。目前台湾在欧盟及其27个成员国中设立了29个代表处。

　　第二，以“民主外交”、“人权外交”为核心的政治外交是其务实外交的新工具。“民主、人权外交”一度位列民进党执政当局对外政策“三大原则”与“三大主轴”之首。依靠台湾的“民主成就”将“中华民国”重新纳入国际人权体系成为陈水扁执政时期着力推动的外交目标。这是因为“民主”是其便利可行的外交资源。一方面，“民主成就”可以成为台湾当局树立国际形象的新标签。1996年李登辉通过“直选”再次当选为所谓“总统”，此举成为西方国家眼中的“民主改革成功经验”。2000年政党轮替，台湾竞争性政党政治就被海内外一些舆论誉为华人世界的骄傲和榜样。至此，以选举竞争和政治制衡为主要内涵的西方民主政治形式——政党政治，开始成为台湾政治运作的主要形态。与此同时，国际形势发生深刻变化。在世界多极化、经济全球化和区域化的推动下，国家、民族间的相互依赖不断加强，“民主、对话、和解、合作”逐渐成为新世纪的主流思维，“人权、民主”更是被捧为普世价值，国际大环境为台湾打“民主牌”提供了良好机遇。于是，台湾不断有人强调，台湾的“民主奇迹”、“人权立国”是21世纪“人权外交”、“多元外交”的基础。另一方面，民主成为台湾提升与欧美国家政治关系的敲门砖。台湾当局宣称自己的价值观与欧美相同，并极力渲染中国大陆在政治及意识形态方面与西方的分歧，以此争取同情和支持，并离间中国与西方国家的关系。台湾大打“民主牌”为“务实外交”增添了新的武器，一度发挥了某些功效。在美国，吴淑珍在访美期间发表了题为“让民主的月光照亮亚洲的前途”的演讲，鼓吹台湾的“民主”成就，并扬言“台湾一定会加入联合国”。在欧洲，2001年，“国际自由民主联盟”宣布将“自由奖”颁给陈水扁。吴淑珍代行领奖期间，广泛会见法国和欧洲议会政界人士，除引起欧洲各界对台湾的关注外，也为陈水扁以后“过境”欧洲起到了“敲门砖”的作用。在日本，台湾当局以“人道主义”为借口，安排李登辉赴日本治疗“心脏疾病”。显然，以“民主”为切入点，通过这些有影响人物的活动，在国际上增加了“台独”的曝光率，凸显了所谓的“台湾主权独立”。

　　四、结论与思考

　　台湾民众的国家认同到底是理性抉择、还是感性选择的结果？两岸学术界、包括岛内学术界自身都存在较大的分歧。本文通过对台湾民众国家认同困境中出现的三个关键议题的分析，认为理性选择模式在台湾民众的国家认同问题上具有解释力。

　　第一，台湾民众的国家认同具有明确的目标追求。如果将台湾民众的统独立场简化为“偏向统一”、“偏向独立”和“偏向现状”三个类别，则其政治愿望分别为主张两岸统一、追求独立国家身份和两岸不统、不独、不战。

　　第二，台湾民众的国家认同以利益驱动为主。在“台独”导致台湾经济衰退，“台独”引发两岸对立升高的情况下，台湾民众的主流民意是清晰的，即要和平不要战争，要发展不要动乱，要发展经济不要经济衰退，要缓和两岸关系不要两岸对立。因此，国家认同中的理性主义转向是清晰存在的。

　　第三，台湾民众的国家认同受外部条件的制约。按照西蒙的有限理性理论，认知和环境是影响或决定民众理性选择行为的两个基本要素。同样地，台湾岛内对“民族一国家”这种国家构建的质疑也受到岛内外各种现实条件的制约。

　　第四，台湾民众的国家认同受到利益驱动和价值诱导双重影响。台湾的民意调查数据和台湾学者的研究都表明，台湾民众对两岸关系的态度似乎并没有随着两岸关系大缓和、大发展以及大陆不断向台湾民众释放善意而发生积极变化，有些甚至还相反。由此引申的问题是，感性认同在台湾民众政治立场选择中扮演怎样的角色？对此，笔者将择文另述。