台湾问题是中美关系中最敏感、最核心的议题。台海局势走向何方，受三个因素的制约，分别是美国因素、中国因素、中国台湾地区因素。在中美关系中，美国是急欲改变现状的力量，不是维持现状的因素。台湾当局则是台海棋局中最不安定的角色，举凡台海局势大小变化，都有其活动的影子，是破坏现状的因素。

　　中美在台湾问题上的主要分歧

　　纵观冷战结束以来中美围绕台湾问题的争执，大致集中在以下几个方面。第一，“一个中国”的内涵是什么？第二，台湾问题解决是有条件还是无条件的？第三，两岸现状的定位与台湾问题的未来走向是什么？第四，中美三个联合公报与《与台湾关系法》的关系如何？第五，对台军售问题。

　　第一、“一个中国”的内涵。

　　中美在“一个中国”政策上的立场一致，都承认只有一个中国，台湾是中国的一部分，中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府，美国只与台湾保持非官方关系，而且这种立场是没有任何前提条件的。1979年美国国会制定的《与台湾关系法》却片面改变上述精神。《与台湾关系法》虽然声称遵循中美建交精神，但该法将中美建交与台湾前途挂钩，称建交“是基于台湾的前途将通过和平方式决定这样的期望”，并授权向台湾提供防御性武器、在法律地位上将台湾视为“外国和其他民族、国家、政府或类似实体”，换言之，美国与台湾“断交”并不影响美国法律适用于台湾，即美国在国内法律事务上给予台湾不受中美外交关系影响的独立“准国家”或“实体”地位。自此，美国虽然遵守“一个中国”原则，但却为“一个中国”原则加上了前提条件。冷战结束后，美国对台政策逐步出现调整，1994年克林顿政府发表“调整对台政策”框架，规定美国将与台湾进行更高一级的接触，允许台湾高层领导过境美国；举行定期内阁副部长级经济对话，谈判签订贸易投资架构协议；支持台湾加入不限以国家为基本会员单位的国际组织，如关贸总协定，并寻求台湾在一些国际组织中的“合法作用和声音”；允许美在台协会台北办事处处长、副处长等所有职员进入台湾“外交部”洽谈公务；允许美国经济及技术内阁成员，透过在台协会安排与台湾代表在官署会晤；美方同意台湾驻美机构“北美事务协调委员会”更名为“台北驻美经济文化代表处”等。上述文件标志着美在维持“一个中国”大框架的前提下，大幅发展与台湾的半官方关系。布什政府组成后，美国国务院在“一个中国”上的官式标准答案是“一个中国就是一个中国，留待海峡两岸和平决定。”但对于何谓“一个中国”却刻意保持模糊，却单方面强调“和平解决”。台湾方面普遍认为，虽然美国会继续强调“一个中国”和宣示一些接近否定台湾“主权地位”的话，但这些只是在“旧教条”包装下的官式说法，实质却非常“空洞化”。台湾驻美代表程建人和台湾高层官员也多次声称，目前在“一个中国”上存在多个版本，美国的“一个中国”内涵并不等同于中国，反而更与台湾的接近。台湾当局关于“一个中国”的立场就是“两国论”，即所谓世界上只有一个中国，那是中华人民共和国；台湾是“主权独立国家”，“‘中华民国在台湾’是一个存在的事实”；两岸互不隶属。

　　第二、台湾问题的解决有无条件？

　　中国政府自一开始就宣布，台湾问题纯属中国内政，用何种方式解决台湾问题是中国自己的事，不容别国干涉；中国政府在现阶段主张以“和平统一，一国两制”方式解决台湾问题，即尽最大诚意用和平方式解决台湾问题，但决不承诺放弃使用武力。美国却另作解读，在《上海公报》中提出“重申它对中国人民自己和平解决台湾问题的关心”，在《八·一七公报》中提出“考虑到双方的上述声明（即中国争取和平统一的对台方针）……”，并将这两点解释为美放弃对台军售是有条件的，即中方承认“和平”解决。尤其严重的是，美方在《与台湾关系法》中规定“基于台湾的前途将通过和平方式决定这样的期望”作为中美建交的条件，将干涉任何针对台湾的“非和平”方式。

　　第三、两岸现状与台湾未来走向。

　　中国在两岸关系现状和未来走向的立场是：两岸目前虽处于暂时的分离状态，是内战的延续，是一个国家的内部事务；两岸要在“一个中国”的基础上实现国家统一，两岸只能走向统一，统一的方式是“一国两制”；大陆愿意与台湾各界共商统一大业。美国则严重偏离“三个公报”的承诺：（1）不承认“一个中国”是现状。如美国在台协会理事主席卜睿哲2002年１月底在一场演说时，一改美方以前的态度，罕见地反对大陆以“一个中国”作为两岸复谈前提，这实际呼应了台湾分裂势力的主张，虚化两岸关系同属“一个中国”的客观事实，使两岸关系现状陷入“一个中国”还是“互不隶属”的争执中。（2）片面强调台湾问题必须无条件地“和平解决”，将“和平”绝对化。美国一再扬言，未来解决台湾问题必须遵循台湾当局“可接受”、岛内民众“可接受”的双重“自愿”原则。从而使两岸未来走向充满不确定性，甚至是为台湾走向独立提供了“和平”、“自愿”这样一个保护伞。（３）不支持两岸走向统一的终极目标。美国只坚持两岸“和平解决争端”，不预设两岸未来关系前景，美国的“一个中国”政策绝不表示将主导两岸应如何解决双方的歧见，美国不会强迫台湾去谈判。

　　第四、中美三个公报与《与台湾关系法》的关系。

　　中国坚持认为，中美三个公报是中美间具有条约性质的国际文书。如知名学者刘文宗教授等人表示，根据1969年《维也纳条约法公约》规定，中美三个公报是以“联合公报”形式发表的，当然具有条约的性质。而“条约必须信守”是国际法的基本原则之一。任何国家不得以国内法为理由而拒不遵守国际法和条约。美国传统国际法教科书都十分强调遵守国际条约义务的重要性。在各种国际文书和司法实践中也普遍规定，国内法绝对不能置于国际法之上。但美国出于干涉台湾问题的目的，不断鼓吹中美三个公报仅是政策声明，而没有法律和条约义务。从1993年起，美国国会就不断通过议案，强调《与台湾关系法》的军售部分优于中美《八·一七公报》。1993年2月，国务卿克里斯托弗代表美国政府行政当局首次正式宣布：“包括本届政府在内的每一届政府，皆确认《与台湾关系法》在法律上优先于1982年公报，前者是美国法律，后者为政策声明。”1994年4月30日，克林顿总统签署了国会“国务院授权法”，其中包括有关《与台湾关系法》优于《八·一七公报》的国会声明；国务卿克里斯托弗在随后给参议员穆考斯基的信件中再次确认，行政当局同意国会关于《与台湾关系法》优于《八·一七公报》的立场。此后，美方实际上将《与台湾关系法》置于中美三个公报之上。

　　第五、如何看待“对台军售”？

　　1982年美国与中国签订专门限制对台军售的《八·一七公报》，要求美国向台湾出售的武器“在性能和数量上不能超过建交后近几年的水平”，并逐年减少直到停止对台军售，但美国却又将公报片面解释为，对台军售是以所谓台湾问题和平解决为前提，并私下向台湾作出违背公报精神的“六点保证”。在军售政策上，美国严重背离《八·一七公报》的限制，转而以所谓维持两岸军力动态平衡和坚持中国大陆放弃“对台动武”作为条件。当前对台军售的焦点和趋势是，美国不断以“协助台湾达到合理的防卫需求”、“在两岸间寻求某种平衡”为借口，向台湾大量转移军事装备。在军售方式上，美国更注意降低敏感性，如使用出售而立即不交付、技术转移、以次敏感武器替代敏感性高的武器等方式。

　　美国对台政策的基本内容

　　冷战后美国对台政策历经老布什、克林顿、小布什三任总统，目前已形成以下几个基本内容：第一，“一个中国”政策。虽然美国的“一个中国”内涵与中国有相当大的差异，但“一个中国”仍是美国对台政策最主要组成部分，更是中美在台湾问题上的基础。不管某一届政府如何亲台，反华势力如何活动，但一般不敢公然挑战这一政策。“一个中国”政策实际上成为美国国内各方在对华政策上的最大公约数。第二，“不独不武”的“两个反对”。美国一直声称，既反对台湾方面单方面宣布“独立”，也反对中国大陆“对台动武”。对美国而言，“独”、“武”都意味着战争和整个台海局势的质变，美国有被卷入的危险，不符合美国的利益，其结果是使两岸分离现状永久化。第三，“三不政策”，克林顿总统1998年访问中国时公开宣示不支持“两个中国”或“一中一台”、不支持“台湾独立”，不支持台独加入任何主权国家才能加入的国际组织，“三不”政策实际就是对现阶段“一个中国”政策的扩张性解释。1999年克林顿在白宫记者会上提出“三个支柱”（即一个中国，和平解决，积极对话）则又是对“三不”政策的衍生品。第四，“六项保证”。所谓“六项保证”，系1982年里根政府时期，由时任美国在台协会台北办事处处长李洁明以口头向蒋经国传达的内容，包括：美国对台军售没有截止期限；对台军售不与北京事前协商；美国不在两岸中间扮演调人；美国不变更《与台湾关系法》中的承诺；美国不改变对台湾主权的认知；以及美国不逼迫台北走上谈判桌。

　　小布什政府的台海政策在2000年总统大选中即大致浮现，加以其竞选班子的多数成员纷纷转入行政部门任职，使其选举政纲基本转化为政府决策，因此有必要对竞选期间的台海政策作出分析。

　　共和党与布什阵营在对华政策上的主要观点是：中国是美国在亚洲的“主要挑战”，是“战略竞争者”而非“战略伙伴”；美国理解中国的重要性但不将其置于亚洲政策中心地位；美国认知“一个中国”的观点，但此政策是基于中国不能对台使用武力原则；台湾是长久的朋友，将信守对台湾人民的承诺，支持台湾加入WTO，支持台湾“参与”世界卫生组织和其他多边组织；美国将依照《与台湾关系法》“帮助台湾自卫”；美国应放弃“战略性模糊”，明确“帮助”台湾“自卫”的立场；支持制定《台湾安全加强法》（后从公开文件中删去）；将强化有关（美国与）台湾关系的法律。

　　2001年1月布什政府组成，同年4月初发生中美撞机事件，4月23日美国宣布对台军售清单，下半年台湾当局领导人陈水扁等过境美国又受到前所未有的“礼遇”，中美关系面临严峻挑战。剑拔弩张的中美关系不但对中国不利，也不符合美国利益，“9·11事件”为美国修正走过头的对华政策提供了机会。虽然反恐怖主义还不能构成后冷战时期中美关系的战略基础，但无疑对双边关系的发展是一大助益。2001年10月布什总统借参加上海APEC领袖会议之机，与中国国家主席江泽民进行了会晤；2002年2月，短短4个月内，布什总统再次来华访问；4、5月间，中国国家副主席胡锦涛赴美访问。上述一系列高层访问为两国关系建立了良好的互动气氛。

　　然而，中美关系的良性互动并未对双边关系核心议题的台湾问题产生明显的帮助，布什政府在台湾问题上却出现令人不安的诸多举动。这些举动显示，布什政府极有可能推行一条“平行发展战略”：在发展对华关系的同时，平行发展对台关系，使中美关系与台美关系脱钩处理。这种变化体现为：

　　（一）突破台湾当局领导人和敏感官员赴美活动限制。

　　历经老布什、克林顿、小布什三届政府，台湾当局高层官员赴美活动禁访令已日益被美国政府突破，未来中美以及海峡两岸在台湾当局高层官员赴美活动问题上的攻防焦点将是，台湾当局领导人（“正副总统”、“正副行政院长”）能否访美和台湾当局“国防、外交”类别的官员能否到首都华盛顿活动。一年多以来的情况证明，在台湾领导人“过境”美国问题上，布什政府大幅放宽原有限制，“过境”有成为非正式访问的危险。布什政府上台后，放宽了台湾高层赴美访问、“过境”限制。布什政府官员扬言，过去美不允许台湾官员赴美访问是美国“自己设下的限制”，并不是根据与中国作出的任何协议。在台湾当局和亲台组织的游说下，美国国会成立的“台湾小组”也将解除美国对台湾高层官员访美限制作为活动目标。目前“外交部长”、“国防部长”的禁访令已被布什政府破坏。2001年，“外交部长”田弘茂赴美访问，2002年3月，“国防部长”汤曜明赴美参加“美台国防会议”。在台湾当局领导人在美国“过境”问题上，美国官员声称不但有先例，而且“理应如此”，不违背美国的“一个中国”政策。

　　布什政府对过境地点、过境期间活动限制、过境原则等方面作出大幅调整。2001年陈水扁过境美国期间，美在原有“安全、舒适、方便”三原则外强调“尊严”，过境地点包括纽约和休斯顿两地，主要活动包括大量会见国会议员、与纽约、休斯顿市长等会谈；观看盛大体育比赛、举行大规模宴会、广泛会见美工商界人士、主要智库学者，台湾当局还动员亲台侨民全程为陈水扁造势，已大大“突破”了以往台最高领导人“过境”美国时受到的各种限制。美国有学者将此事称为“迈向正式国是访问的第一步”。其后，“副总统”吕秀莲、前“行政院长”张俊雄等按此模式在美“过境”。除妄图突破高层官员访美限制外，台湾当局还全力提高与美国国会和行政官员的接触层次。2001年底“行政院秘书长”邱义仁一行赴美期间得以会见副国务卿阿米蒂奇和国务院、国安会以及国防部主管亚洲事务的官员。2002年3月“国防部长”汤曜明以私人身份赴美时，与美国国防部副部长沃尔福威茨进行100分钟的会晤，国务院亚太事务助理国务卿凯利也与汤举行“短暂公务会谈”。这在台美“断交”后极为罕见。

　　（二）全面介入台湾“安全防卫”。

　　布什政府时期，美台军事关系空前密切，各层次交往频繁。美国对台军事支持出现以下三个变化：第一，对台军事政策从过去“消极响应”转向“主动干预”，美全方位介入台军事务。近年以来，美军逐步将长期的台湾提出要求、美方作出回应的“触发－响应”模式转变为主动干预，积极插手台军军事构建，甚至协助台确立所谓“防卫构想”。自1999年起，美国利用3年时间，依次对台空、海、陆三军进行战斗力评估，根据评估结果决定对台军售项目重点。而取名台美共同防御条约时期“乐成”的新合作专案，自2000年初开始运作，未来将秘密签署台美军事备忘录，美将向台提出“台湾防卫作战构想”。第二，从“战略模糊”转向“战略清晰”。布什政府扬言，美国在台湾问题上传统的“模糊战略”既难以解释、又难以执行，限制了美国与台湾的政治、军事单位必要的联系，无法有效处理突发危机。上台后，布什本人有关“尽其所能协助台湾自卫”的谈话被视为历届美国政府最“清晰”的表态。副总统切尼说,中国“愈来愈摆出威胁台湾的姿态时，模糊可能是一项错误”。国家安全顾问赖斯等重要官员提出，任何试图改变现状的活动，美都将介入，美的立场将“不再暧昧”。国安会顾问哈里查德建议，“动武”不仅指登陆台湾，“举凡骚扰台湾航运船只、封锁港口等都是手段”。第三，从聚焦两岸军力“平衡”转向聚焦“和平”，呼应台的以武拒统论调。《八·一七公报》以来，美国一直将维持两岸军事平衡作为对台出售先进武器的借口。布什政府在继续鼓吹两岸军力“动态平衡”的前提下，转而将台海“和平绝对化”，并强调美台军事合作对和平的“贡献”，妄图强化双边军事关系的“正当性”。美将自己塑造成“台海和平不可或缺的关键角色”，《亚洲华尔街日报》叫称，美不应坐视台“被中国恐吓”，太平洋军司令布莱尔称，美军的角色是“使中国不致发动侵略”，维持两岸军事态势稳定，“为两岸和平解决争议提供基础”。国家安全顾问赖斯为美辩解说，“一个有安全保障的台湾，有助于恢复两岸对话”。陈水扁当局则呼应说，台海和平是台美“共同的语言”，而台海和平是建立在“两岸实力相当的基础上”。

　　（三）在国际场合向台湾提供“外交保护”。

　　布什政府改变了克林顿政府的“被动”作为，在台湾参与国际组织问题上全面呼应亲台势力，中美以及海峡两岸围绕这一问题的斗争日趋激烈。美国的变化主要体现为：第一，支持台湾“参与”主权国家资格的组织。由于联合国具有极高的政治象征意义和敏感性，布什政府没有公开支持台湾的主张，但也出现了值得注意的变化。去年的联大会议期间，美国对少数国家提出的所谓台湾加入联合国提案保持沉默，改变过去连续两年明确反对的做法。布什政府政策的调整集中体现在所谓参与世界卫生组织一事，美国不但支持台湾成为“观察员”，而且妄图使台湾正式加入。2001年5月11日，布什在回信国会议员称，将“设法找出具体方式”，包括支持台湾专家参与世界卫生组织顾问委员会；支持台湾参与世界卫生组织主办的会议；扩大台湾和美国间的医疗卫生合作等，促使国际社会接受台湾参与世界卫生组织和其他国际组织。国务卿鲍威尔提出，使台湾“参与但不取得会员资格”对美国有利。2002年2月，卫生部长汤普生扬言，布什和他本人都支持台湾参与，布什政府正与台湾当局、世界卫生组织秘书处、会员国“密集咨商”，第一步是“观察员资格”。美国国会的动作则更加频繁，不断炮制各种表达意见的决议案和具有约束力的授权案。第二，在非主权资格的国际组织中支持台湾成为“完全平等”成员。

　　（来源：中国网2002年7月22日；作者：刘宏）